《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》

解读

     《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（以下简称《办法》）2012年7月27日经河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并于9月1日起施行。《办法》的颁布施行，落实了《食品安全法》授权立法的规定，完善了食品安全法规体系，对保障食品安全，保障民生，促进食品工业发展都具有重要意义。 学习宣传贯彻实施好《办法》，对全省质监部门全面履行生产环节食品安全监管职能，保障食品生产加工小作坊食品安全，具有重要意义。下面，根据本人理解，结合立法情况，对《办法》重点作一些解读，以期对执法有所裨益。

一、立法概况

    食品安全是关系民生和经济发展、社会稳定的大事，也是近年来社会关注的热点、难点问题。为加强食品安全管理，保障公众身体健康和生命安全，2009年全国人大颁布了《食品安全法》，对食品安全监管体制、食品安全风险监测和评估、食品生产经营和食品检验等作了规范。由于各地方饮食传统特色及社会经济发展现状的多样性，食品生产加工小作坊和食品摊贩的问题具有地域性的特点，国家难以统一规定监管职责和措施，《食品安全法》明确授权省级人大常委会根据本地实际制定食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法。

食品小作坊和小摊贩遍及城乡，具有规模小、分布散、条件差、业态复杂的特点。大量存在的食品生产加工小作坊和食品摊贩，一方面，对方便群众生活、促进地方经济发展、扩大就业具有积极作用，另一方面，由于缺乏必要的监管，致使滥用食品添加剂、制售劣质食品等现象时有发生，在一定程度上影响了食品安全。因此，制定《办法》，加强对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管，并引导其健康发展十分必要。

2010年，省人大常委会将《办法》列为地方性法规调研计划，确定省卫生厅为牵头单位，并在地方立法研讨会上听取了有关部门的发言。2011年，《办法》被列为正式立法项目。年初，省政府法制办牵头组成起草小组，省质量技术监督局、工商局、食品药品监督管理局、农业厅、卫生厅等有关部门参加。郑州大学法学院具体承担了起草工作。起草小组在省内进行了广泛调研，多次召开由相关部门和基层工作人员参加的座谈会、协调会和论证会，数易其稿。2011年11月9日省政府第95次常务会议审议并通过了《办法》（送审稿）。2012年5月，省人大常委会进行了一审，7月二审通过。

二、食品生产加工小作坊管理制度解读

《办法》分总则、食品生产加工小作坊管理、食品摊贩管理、监督管理、法律制度、附则等六章四十九条，明确了政府及相关部门的监督管理职责，建立了食品生产加工小作坊和食品摊贩的备案管理制度，规定了食品生产加工小作坊食品生产品种目录管理制度，确立了食品生产加工小作坊和食品摊贩的经营行为规范和法律责任，赋予了执法部门相应的监管手段。

笔者认为，《办法》定义科学，职责明晰，监管制度设计兼顾了食品安全和民生保障，有放有收，松紧适度，符合河南实际。质监部门作为食品生产加工小作坊监管部门，应当在全面、准确地学习宣贯《办法》的基础上，重点把握以下几项内容：

1、关于食品生产加工小作坊的定义

    《办法》第二条规定：“本办法所称食品生产加工小作坊，是指有固定生产加工场所，从事食品生产加工活动（不含现做现卖）的个体工商户。”

将食品生产加工小作坊定义为个体工商户，从管理对象上与现行的食品企业生产许可（QS）制度作到无缝衔接；“不含现做现卖”的规定，从行为上将以现做现卖为主要特征，具有餐饮、流通性质的小规模食品经营活动排除在食品生产加工小作坊之外。

2、关于监管职责的划分

《办法》首先明确了政府的职责。要求“县级以上人民政府统一领导、协调本行政区域的食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全监督管理工作，建立健全生产经营者自律、行政监管、社会监督有机结合的食品安全全程监督管理工作机制；完善落实食品安全监督管理责任制，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供经费、人员等保障。”

关于相关部门的食品安全监管职责，《办法》根据《食品安全法》的规定，明确质量技术监督部门负责食品生产加工小作坊食品安全的监督管理工作，工商行政管理部门负责流通类食品摊贩食品安全的监督管理工作，食品药品监督管理部门负责餐饮类食品摊贩食品安全的监督管理工作，其他有关部门在各自职责范围内，共同做好食品生产加工小作坊和食品摊贩的监督管理工作。同时，根据河南实际，明确“前店后坊食品生产经营单位按照其主营业务的性质确定监督管理部门”，授权同级人民政府依据本《办法》和国家有关规定确定具体职责，并裁定部门间职责的争议。

《办法》鉴于食品生产加工小作坊和食品摊贩的特点，明确了乡镇政府、街道办事处、村（居）民委员会的食品安全职责，规定“乡镇人民政府、街道办事处应当根据本办法和上级人民政府的规定，落实本行政区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全管理责任。”“村（居）民委员会应当协助乡镇人民政府、街道办事处开展食品安全宣传，配合有关食品安全监督管理部门开展食品安全监督检查，及时报告食品安全隐患。”

上述齐抓共管、职责明晰的体制，有利于弥补部门监管力量的不足，提高食品生产加工小作坊和食品摊贩监管的有效性。

    实践中，由于食品生产经营业态复杂，在监管模乎地带可能还会产生职能上的争议。譬如，各部门对现做现卖、前店后场可能存在不同认识。对此，质监部门需要结合《办法》关于食品生产加工小作坊的定义，结合《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）关于零售业“指百货商店、超级市场、专门零售商店、品牌专卖店、售货摊等主要面向最终消费者(如居民等)的销售活动......还包括在同一地点，后面加工生产，前面销售的店铺(如面包房)......”的规定，结合中编办《关于明确中央厨房和甜品站食品安全监管职责有关问题的通知》（中央编办发【2011】3号）关于中央厨房和甜品站食品安全由食药部门监管的规定，去广泛宣传，向当地政府表明观点，申明理由。也可以参照、援引外省地方立法的有关规定。如浙江省地方立法就明确规定，“面包糕饼、卤味烤禽等现场制售形式的食品经营活动，以及在歌舞厅、网吧等休闲娱乐场所内提供餐饮服务及现场制售活动的，由食品药品监督管理部门负责监督管理；商场、超市的现场制售活动以及食品交易市场中的现场制售活动，由工商行政管理部门负责监督管理。前款规定以外的其他食品生产经营活动性质难以明确的，由县级以上人民政府确定监督管理部门，有关部门应当按照分工切实履行监督管理职责。”

3、关于备案制度

《办法》第十四条规定：“食品生产加工小作坊应当依法取得营业执照，并于取得营业执照后三十日内向县级质量技术监督部门备案。备案办法由省质量技术监督部门制定。”

这里的备案具有告知性质，不是行政许可。我省食品生产加工小作坊数量众多，受生产经营条件和能力所限，大部分无法达到QS条件。为保证食品安全，同时给食品生产加工小作坊留出生存空间，既方便群众生活，又扩大就业，确保民生与社会和谐，促进地方经济发展，《办法》不设食品生产加工小作坊行政许可制度。与已出台的地方性法规和政府规章相比，这是一个制度创新和立法亮点，符合《行政许可法》、《食品安全法》的规定，符合河南作为农业大省、食品工业大省和欠发达地区的实际，体现了转变政府职能，减少行政许可事项的改革要求。

4、关于目录管理

    《办法》对食品生产加工小作坊生产加工的食品实行品种目录管理制度，禁止食品生产加工小作坊超出准许生产的品种范围生产以下几类食品，即“乳制品、白酒、罐头制品、果冻等食品；专供婴幼儿、老年人、病人、孕产妇等其他特定人群的食品；声称具有特定保健功能的食品；省人民政府规定的禁止生产的其他食品。”具体目录授权省质量技术监督部门会同有关部门编制，并向社会公布。

5、其他

《办法》还确立了食品生产加工小作坊管理的其他制度。一是规定了食品生产加工小作坊应当遵守的生产经营规范。二是规定了食品生产加工小作坊和食品摊贩对食品原料、食品添加剂的使用和管理制度。三是规定了食品生产加工小作坊和食品摊贩违法应当承担的法律责任。四是规定了监督管理制度。

三、贯彻实施《办法》的建议

徒法不足以自行。为正确实施《办法》，笔者认为，应当做好以下几项工作。

1、抓紧组织培训，把握相关重点

    全省质监部门应当将学习宣贯《办法》作为当前一项重要工作，有计划、有重点地组织培训，特别是要加强对食品监管人员、法制工作人员和行政执法人员的培训，确保相关人员能够准确理解、熟练掌握《办法》的主要内容，使《办法》得以正确贯彻执行。

2、广泛宣传，引导食品生产加工小作坊知法守法

    法的生命在于实施，而守法是法律实施最重要的方式。食品生产加工小作坊遍布城乡，只有深入开展《办法》的宣贯活动，引导其知法守法，才能确保法的贯彻实施。因此，质监部门应当迅速开展宣贯活动，既要深入，又要持久；既要轰轰烈烈，又要扎扎实实。要充分利用报刊、广播、电视、网络等公共媒体，并以行政服务大厅、质监网站、现场宣传活动为平台，结合业务工作，通过新法解读、刊发署名文章、制作专题报道、发放规章文本等形式，广泛宣传《办法》的主要内容，营造浓厚的舆论氛围。

3、认真履行职责，确保《办法》贯彻实施到位

质监部门应当强化法治意识和责任意识，严格按照《办法》的规定，履行食品生产加工小作坊监管职能。省局应当认真研究，充分论证，结合河南实际，借鉴外省规定，广泛征求有关部门意见，尽快制定食品生产加工小作坊备案管理办法和食品品种目录。各市县局则要提前谋划，为全面实施备案和目录管理制度作好准备。在此之前，食品监管和行政执法要把工作重点放在按照《办法》要求加强生产过程和行为的监管上。考虑到《办法》颁布不久，社会了解、认识不够的客观现实，行政执法一定要在广泛宣传的基础上稳步推进，合理合法，避免引起不良社会影响。（河南省质量技术监督局  法规处）